La discusión adquiere densidad pública porque en Entre Ríos se han difundido episodios que afectan la previsibilidad y refuerzan la percepción de una administración fiscal de alta fricción. En ese marco, el medio El Entre Ríos relató dos situaciones relevantes como contexto
Caso “buen contribuyente”: se describió un reclamo millonario de ATER vinculado a una declaración tardía de 2018, ya sancionada, que años después sería utilizada como base para cuestionar beneficios y recalcular obligaciones, con el consiguiente impacto económico y jurídico. [1] Hoy todavía se encuentra sin resolver el recurso presentado por el contribuyente.
Caso exención industrial y exigencia documental: se expuso una dinámica donde una industria habría quedado comprometida por la falta de renovación de un certificado, con consecuencias económicas significativas, pese a tratarse de una actividad materialmente alcanzada por un régimen de exención o beneficio. [2] Aquí, la ATER luego dio marcha atrás y convalidó la existencia de exención a la actividad industrial sobre el puro formalismo, no sin aplicar una multa menor por falta al deber formal de presentar el certificado.
Estos antecedentes no demuestran por sí solos una motivación ilegítima, pero habilitan una pregunta legítima de cualquier interesado: qué incentivos internos, controles y límites acompañan el ejercicio de un poder fiscal que puede generar contingencias de gran magnitud por cuestiones formales o interpretaciones retroactivas.
3) Cómo nació el “adicional” y qué cambió: del concepto “productividad” al porcentaje directo
El régimen provincial se configuró históricamente mediante decretos del Poder Ejecutivo. En sus orígenes, el adicional se presenta como herramienta de “productividad” y “asistencia”, vinculada a la idea de incentivar el funcionamiento del organismo.
Con el tiempo, sin embargo, el eje conceptual se desplazó. En lugar de funcionar como premio por mejora incremental o metas verificables, el sistema evolucionó hacia un diseño más simple e intenso: un porcentaje fijo sobre la recaudación, que alimenta el fondo mensual a distribuir.
4) El sistema vigente: no es “sobre excedentes”, es sobre el total recaudado
El punto decisivo para despejar la duda técnica es el siguiente: la regulación más reciente relevante fija el adicional como porcentaje del total recaudado del mes calendario anterior por los tributos administrados por ATER.
En consecuencia, el diseño actual ya no responde a la lógica clásica de “premiar excedentes sobre un promedio”. Responde a una lógica estructural: si la recaudación sube, el fondo sube; si la recaudación baja, el fondo baja, sin que sea necesario probar mejora del rendimiento individual.
5) La distribución interna: presentismo y “productividad” sin meritocracia individual
El segundo punto crítico es la forma de reparto. En el esquema que surge de los anexos y modificaciones examinadas, la distribución se organiza, típicamente, en dos componentes:
- un componente de presentismo (igual para todos los incluidos, con descuentos por inasistencias), y
- un componente de “productividad” o “productividad pura” que tiende a distribuirse en montos iguales entre el universo alcanzado.
Esta característica es esencial para el análisis institucional: si el fondo se alimenta de parámetros vinculados a recaudación y luego se distribuye sin evaluación individual del desempeño, el sistema deja de ser defendible como “premio al mérito” y pasa a ser, en los hechos, un reparto general por pertenencia y asistencia.
Esto incrementa la tensión ética: se instala un interés económico colectivo en la recaudación, sin contrapesos meritocráticos visibles.
6) La tensión constitucional: ética pública, interés económico y deber de abstención
La Constitución de Entre Ríos (reforma 2008) eleva el estándar de ética pública y lo vuelve operativamente exigible. En particular, el Art. 37 dispone que los funcionarios y empleados públicos «sirven exclusivamente a los intereses del pueblo» y exige «abstenerse de intervenir desde la función» en actos en los que tengan vinculación personal o a través de terceros que representen o patrocinen, o cuando exista «un interés particular, laboral, económico o financiero».
En términos prácticos: si el agente tiene un interés económico (directo o indirecto) asociado al resultado del acto de control o determinación, la Constitución le impone el deber de abstención, justamente para preservar imparcialidad real y apariencia de imparcialidad.
El debate no consiste en imputar conductas individuales. Consiste en señalar un riesgo de diseño. Si una porción del esquema remuneratorio se integra con parámetros vinculados a la recaudación total, y esa recaudación se incrementa también por fiscalizaciones, determinaciones, intereses y sanciones, entonces se configura una zona gris en términos institucionales: el contribuyente puede percibir que el organismo decide con un incentivo económico de fondo.
Esa zona gris, en un sistema republicano, exige transparencia y controles reforzados.
7) Ley de Ética Pública y “Ética Fiscal”: por qué la colisión se vuelve más evidente
A lo anterior se agrega un dato de contexto normativo: la propia Constitución (Art. 37) ordena dictar una ley de ética para el ejercicio de la función pública que contemple, entre otras conductas, la abstención por interés particular. Ese mismo estándar aparece replicado en proyectos legislativos de ética pública, el que tiene media sanción hasta hoy: por ejemplo, el Expte. E19685 (21/02/2013) prevé como incompatibilidad «intervenir desde la función» cuando exista «un interés particular, laboral, económico o financiero» (Art. 13 inc. c). En línea similar, el Expte. E23951 (18/02/2020) incorpora deberes de privilegio del interés público y manda abstenerse de intervenir cuando se configuren causales de excusación (Art. 3 incs. c y j).
En otras palabras: si se pretende reforzar integridad, el diseño remuneratorio debe alinearse con ese objetivo. De lo contrario, se consolida una contradicción entre el discurso normativo y la arquitectura real del sistema.
8) La comparación inevitable: AFIP/ARCA y la diferencia relevante (evaluación de desempeño)
El debate suele enfrentar una defensa automática: “en Nación también existe”. Esa frase, sin más, no resuelve nada. Lo relevante son las diferencias de legitimidad, controles, trazabilidad y criterios de distribución.
En el ámbito nacional, el Decreto 1399/2001 organizó el funcionamiento del organismo recaudador federal e incorporó la lógica de financiar parte de su funcionamiento con porcentajes vinculados a recaudación, explicitando esa relación como un mecanismo de responsabilidad institucional.
Más específicamente, la normativa vinculada a la “Cuenta de Jerarquización” estableció topes y criterios, y en tiempos recientes ARCA (continuadora jurídica de AFIP) redujo el porcentaje de acreditación: a partir del 1 de enero de 2025 se fijó en 0,60%, con fundamento en políticas de austeridad y reducción de costos.
Pero la diferencia central para este análisis no es solamente el porcentaje: es el modelo de distribución. El régimen nacional de jerarquización se apoya en reglas internas de evaluación y asignación, donde el desempeño del agente puede incidir y la jefatura tiene responsabilidades en la medición. En la Disposición 442/99 (AFIP), por ejemplo, se prevé un sistema de evaluación, señalándose que la evaluación de la efectividad del agente recae en la jefatura inmediata.
En síntesis: Nación diseñó un esquema donde, al menos normativamente, existe evaluación y diferenciación, mientras que en el plano provincial el incentivo aparece, en los hechos, como uniforme y no meritocrático, sin que exista una rendición pública clara sobre parámetros de desempeño o criterios objetivos de asignación individual.
Esa diferencia importa, porque modifica por completo la discusión sobre validez institucional: no es lo mismo un régimen con evaluación, límites y trazabilidad que un esquema percibido como reparto automático y opaco.
9) Un antecedente normativo del Estado nacional que refuerza el criterio de integridad
Existe un precedente conceptual relevante en el ordenamiento argentino que puede ser utilizado como parámetro institucional, sin necesidad de forzar analogías técnicas.
La Ley Nacional de Tránsito (Ley 24.449) prohíbe estructurar sistemas de gratificaciones o premios para los agentes de control en función de la cantidad de infracciones detectadas o del producido económico (recaudación) de las sanciones. La lógica de esa prohibición es clara: evitar que quien controla tenga un incentivo económico a sancionar más, porque ello distorsiona la finalidad del control y deteriora la confianza pública.
Ese principio resulta ilustrativo para la fiscalización tributaria: aun cuando el ámbito sea distinto, el razonamiento es comparable desde la ética institucional. Premiar al controlador por volumen o por producido económico genera incentivos inadecuados y afecta la apariencia de imparcialidad, aun cuando no exista mala fe personal.
10) El problema principal: falta de transparencia verificable
Un régimen de estas características exige, como mínimo, publicidad activa y trazabilidad. Para despejar dudas razonables, debería resultar accesible conocer:
- la norma completa vigente (incluidos anexos consolidados),
- la base de cálculo mensual del fondo,
- el universo de beneficiarios,
- el método de distribución individual,
- la auditoría del cálculo y liquidación,
- los mecanismos de integridad aplicables al ejercicio de la función fiscalizadora.
Cuando esa información no se encuentra de forma simple y verificable, el sistema queda expuesto a sospechas, y el debate público queda librado a conjeturas.
11) Propuestas de reforma institucional
Un enfoque razonable y no confrontativo puede encaminarse por alternativas concretas:
Traslado a ley: regular el régimen por norma legislativa formal, con debate público y límites claros, evitando que el eje central permanezca en decretos y anexos de baja accesibilidad.
Transparencia activa: publicación mensual del fondo, dotación alcanzada, fórmulas aplicadas y resultados agregados por categorías o áreas (sin exponer datos personales).
Meritocracia verificable: si se sostiene el concepto de “productividad”, incorporar evaluación individual objetiva, auditable y revisable, con posibilidad real de no acceder al 100%.
Desacople de recaudación: sustituir el porcentaje directo sobre recaudación total por metas institucionales no recaudatorias (calidad del acto, reducción de litigiosidad, tiempos de respuesta, mejora del cumplimiento voluntario) o por partidas presupuestarias fijas.
Protocolo de integridad: reglas explícitas de prevención de conflictos de interés y trazabilidad de criterios fiscalizadores, especialmente en ajustes de alto impacto.
12) Conclusión
El debate sobre incentivos en ATER no es una discusión salarial. Es una discusión institucional sobre confianza pública, seguridad jurídica y límites al poder fiscal. Los episodios periodísticos recientes reflejan fricción y desproporción en situaciones donde el sistema debería privilegiar razonabilidad y previsibilidad. En ese contexto, un régimen de incentivos alimentado por la recaudación total, distribuido sin evaluación individual verificable y con baja transparencia pública, se vuelve un factor que profundiza el problema.
Un sistema republicano no se sostiene pidiendo fe. Se sostiene con reglas claras, control democrático y transparencia real.
[1] https://www.elentrerios.com/actualidad/ldquobuen-contribuyenterdquo-afronta-millonario-reclamo-de-ater-por–-una-declaracin-tarda-de-2018-ya-sancionada.htm
[2] https://www.elentrerios.com/actualidad/ater-dio-marcha-atrs-y-reconoci-la-exencin-de-ingresos-brutos-a-una-firma-que-haba-omitido-un-ldquodeber-formalrdquo.htm#google_vignette