POR: Guillermo Peñalver
Escribo estas líneas como abogado entrerriano y desde una preocupación estrictamente jurídica e institucional.
No pretendo presentar como una verdad judicialmente establecida aquello que todavía deberá ser discutido y, eventualmente, resuelto por los tribunales. Pero sí creo que tenemos la obligación de señalar aquello que, desde nuestra perspectiva, constituye una seria advertencia para el sistema constitucional de Entre Ríos.
La reglamentación del artículo 60 de la Constitución provincial no puede analizarse aislada del contexto en el que fue sancionada. Debe ser leída a la luz de la polémica reforma previsional impulsada por Rogelio Frigerio y de los cuestionamientos constitucionales que esa reforma ya había generado 29-07-26.
La secuencia de los acontecimientos, reforma previsional sancionada el 29-07-26 y reglamentación al art. 60 de la Constitución Provincial el 11-08-26, no puede ser ignorada: mientras se abría la posibilidad de que la reforma fuera llevada ante la Justicia, se reglamentó precisamente el mecanismo constitucional que puede conducir a la derogación de una norma general después de reiteradas declaraciones de inconstitucionalidad.
¿Casualidad?
Es una pregunta que cada entrerriano debería poder hacerse. Porque cuando las decisiones políticas tienen efectos directos sobre los mecanismos de control constitucional, nada debería darse por casualidad.
¿QUÉ DICE EL ARTÍCULO 60?
El artículo 60 de la Constitución de Entre Ríos establece, en términos generales, que carece de valor toda ley provincial que viole o menoscabe la Constitución Nacional o la propia Constitución provincial.
También reconoce el control judicial de constitucionalidad y contempla expresamente la posibilidad de que los jueces declaren de oficio la inconstitucionalidad de una norma cuando adviertan esa contradicción.
Pero existe un párrafo especialmente importante.
La Constitución dispone que, cuando una norma general provincial haya sido declarada inconstitucional tres veces por sentencia firme del Superior Tribunal de Justicia, se produce su derogación en la parte afectada por el vicio.
Ese fue el mecanismo diseñado por el constituyente.
La lógica es sencilla: si el máximo tribunal provincial declara reiteradamente la inconstitucionalidad de una norma general y esas decisiones adquieren firmeza, la propia Constitución prevé que esa norma deje de tener vigencia en la parte afectada.
No es un detalle menor.
Es un mecanismo constitucional de control sobre el Poder Legislativo. Y justamente por eso la reglamentación merece ser mirada con enorme cuidado.
REGLAMENTAR NO ES REESCRIBIR LA CONSTITUCIÓN
Una ley puede reglamentar una cláusula constitucional. Puede establecer procedimientos. Puede determinar cómo se registran las sentencias, cómo se comunican, cómo se contabilizan o cómo se instrumenta una consecuencia jurídica.
Pero una reglamentación no debería poder reducir el alcance de aquello que la Constitución quiso establecer.
Y aquí aparece mi principal objeción.
La nueva regulación incorpora requisitos que, según mi lectura, no surgen expresamente del artículo 60. Entre ellos, establece que las declaraciones que deben computarse para producir el efecto derogatorio deben reunir determinadas características y agrega la exigencia de que las decisiones provengan del pleno del Superior Tribunal de Justicia.
La pregunta vuelve a ser inevitable: ¿Dónde dice eso la Constitución?
El artículo 60 habla de tres declaraciones de inconstitucionalidad por sentencia firme del Superior Tribunal de Justicia. No dice que esas tres declaraciones deban provenir exclusivamente de acciones autónomas de inconstitucionalidad.
Tampoco establece expresamente que deban ser dictadas por el pleno del Tribunal. Y, además, el mismo artículo contempla la posibilidad de que los jueces declaren la inconstitucionalidad de oficio.
Por eso entiendo que la reglamentación no se limita a ordenar un procedimiento. Está delimitando qué decisiones judiciales pueden llegar a producir el efecto constitucional previsto por el artículo 60.
Y esa diferencia es enorme.
UNA CLÁUSULA CONSTITUCIONAL CON MÁS OBSTÁCULOS
En los hechos, una herramienta que el constituyente diseñó para que una norma general provincial pueda perder vigencia después de reiteradas declaraciones firmes de inconstitucionalidad queda sometida a condiciones adicionales.
El problema no es solamente que se requieran tres sentencias. El problema es determinar qué sentencias cuentan.
Porque si determinadas declaraciones judiciales firmes dejan de ser computables por no cumplir requisitos que la Constitución no estableció expresamente, el universo de decisiones capaces de activar el mecanismo se reduce considerablemente.
Y si, además, se exige que las tres decisiones sean adoptadas por el pleno del Superior Tribunal, la posibilidad práctica de alcanzar ese resultado también se vuelve mucho más difícil.
No estoy diciendo que una reglamentación no pueda establecer un procedimiento. Estoy diciendo algo distinto: una ley reglamentaria no debería transformar un mecanismo constitucional en algo sustancialmente más restrictivo que aquello que quiso establecer el constituyente.
EL CONTEXTO PREVISIONAL NO PUEDE SER IGNORADO
Y aquí aparece la cuestión que, desde mi perspectiva, vuelve todavía más delicado el tema.
La reforma previsional de Entre Ríos ya había generado cuestionamientos antes de su sanción. La Asociación de la Magistratura y la Función Judicial de Entre Ríos participó activamente de las instancias previas al tratamiento legislativo. Su presidente, el juez Rafael Cotorruelo, explicó que la entidad intervino en las distintas etapas de discusión del proyecto.
Una vez sancionada la reforma, Cotorruelo señaló que la Asociación iba a brindar asesoramiento a sus afiliados que decidieran iniciar acciones judiciales y anunció el análisis de la nueva normativa con especialistas en Derecho Previsional.
No se trata, entonces, de una preocupación inventada después de los hechos. La propia organización que representa a magistrados y funcionarios judiciales participó del debate, formuló observaciones y, una vez sancionada la reforma, comenzó a analizar qué caminos podían seguir aquellos afectados que decidieran recurrir a la Justicia.
Cotorruelo sostuvo que los trabajadores judiciales están alcanzados por la reforma tanto por la emergencia y su impacto sobre los haberes actuales como por las consecuencias futuras sobre sus jubilaciones.
Y señaló particularmente la ruptura del mecanismo de enganche que, según explicó, formaba parte de las expectativas que los magistrados tenían respecto de la actualización de sus haberes jubilatorios.
LOS ESTUDIOS JURÍDICOS TAMBIÉN ESTÁBAMOS ANALIZANDO EL TEMA
En paralelo, quienes ejercemos la profesión en Entre Ríos tampoco éramos ajenos a lo que estaba ocurriendo.
En distintos estudios jurídicos de la provincia veníamos analizando la reforma previsional y las distintas cuestiones constitucionales que podía plantear.
En mi caso, y junto con otros colegas, estudiamos la posibilidad de que determinados aspectos de la reforma fueran sometidos al control judicial mediante las vías constitucionales correspondientes.
No afirmo que todos esos estudios hayan decidido presentar demandas. No afirmo que todas las acciones vayan a prosperar. Y mucho menos corresponde afirmar hoy que un tribunal necesariamente declarará
inconstitucional la reforma. Eso sería anticipar una decisión que corresponde exclusivamente a la Justicia.
Lo que sí puedo decir es que la posibilidad de plantear acciones de inconstitucionalidad era una cuestión que estaba siendo analizada jurídicamente. Por eso la reglamentación del artículo 60 no puede ser observada como una cuestión
puramente académica.
Tiene consecuencias prácticas.
¿CASUALIDAD O UNA DECISIÓN POLÍTICA CON EFECTOS INSTITUCIONALES?
No tengo elementos para afirmar que el gobernador Rogelio Frigerio haya dicho expresamente que la reglamentación tenía como objetivo impedir que la reforma previsional fuera declarada inconstitucional.
No sería serio atribuirle esa intención sin una prueba concreta.
Pero tampoco creo que corresponda ignorar el efecto objetivo de la norma. El Gobierno impulsó una reforma previsional que generó cuestionamientos. Distintos sectores analizaban posibles planteos judiciales. La Asociación de la Magistratura anunció que asesoraría a sus afiliados que decidieran iniciar acciones.
Y, en ese contexto, el Poder Ejecutivo impulsó una reglamentación que restringe las condiciones bajo las cuales puede producirse el efecto derogatorio previsto por el artículo 60.
El resultado institucional es evidente: hacer más difícil que una norma provincial llegue a ser derogada por el mecanismo constitucional previsto después de reiteradas declaraciones de inconstitucionalidad.
Eso no significa afirmar automáticamente que la ley reglamentaria sea inconstitucional. Pero sí significa que existen razones serias para cuestionar si el legislador ordinario podía establecer semejantes restricciones sin modificar, en los hechos, el alcance de una cláusula constitucional.
EL PROBLEMA DE LOS PESOS Y CONTRAPESOS
La cuestión excede largamente a la reforma previsional. Una República necesita que existan controles entre los poderes del Estado.
El Poder Ejecutivo administra.
El Poder Legislativo dicta las leyes.
El Poder Judicial controla su compatibilidad con la Constitución dentro de sus competencias.
Y por encima de todos está la Constitución.
Si el Poder Legislativo puede reglamentar una cláusula constitucional de manera tal que reduzca significativamente la eficacia de las decisiones judiciales que esa misma Constitución tomó como presupuesto para producir un efecto derogatorio, entonces tenemos que preguntarnos dónde queda el equilibrio.
Porque el control de constitucionalidad existe precisamente para impedir que una mayoría política circunstancial pueda hacer cualquier cosa con la Constitución. La Legislatura no puede convertirse en juez de la constitucionalidad de sus propias leyes.
El Ejecutivo tampoco.
Y el Poder Judicial tampoco puede estar sometido, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, a requisitos que una ley ordinaria agrega allí donde la Constitución no los estableció.
¿QUIÉNES APROBARON ESTA REGLAMENTACIÓN?
El proyecto fue impulsado por el Poder Ejecutivo y luego aprobado por la Legislatura. En el Senado, la votación fue de 9 votos afirmativos contra 5 negativos.
Los nueve votos afirmativos correspondieron a los bloques Juntos por Entre Ríos, Peronismo Federal y Frente Cimarrón. Los cinco negativos correspondieron a Más para Entre Ríos.
La propia información oficial del Senado deja constancia de esa distribución de votos.
En Diputados, el proyecto obtuvo media sanción por mayoría y luego fue remitido al Senado para su tratamiento.
No considero responsable atribuir nominalmente cada voto individual si no contamos con un registro oficial que permita verificarlo uno por uno. En una discusión de esta naturaleza, la precisión importa más que la velocidad.
EL PUNTO QUE NO PODEMOS PERDER DE VISTA
Yo no sé todavía qué dirá la Justicia sobre la constitucionalidad de esta reglamentación. Tampoco sé qué resolverá respecto de los futuros planteos contra la reforma previsional. Tal vez mañana un tribunal determine que la reforma previsional es constitucional. Tal vez considere que determinados artículos son incompatibles con la Constitución. Tal vez rechace los planteos o tal vez haga lugar a ellos.
Eso lo decidirá la Justicia.
Lo que no podemos hacer, mientras tanto, es alterar las reglas del control constitucional para dificultar que esa discusión produzca las consecuencias que la propia Constitución previó.
Porque una cosa es defender una política pública. Otra muy diferente es modificar las reglas mediante las cuales esa política pública puede ser sometida al control constitucional.
Desde mi perspectiva, allí está el límite que no deberíamos cruzar.
UNA CONSTITUCIÓN QUE NO PUEDE JUGAR EN CONTRA DEL CIUDADANO
El ciudadano que considera que una ley vulnera sus derechos debe poder acudir a la Justicia. Los jueces deben poder ejercer el control de constitucionalidad que la Constitución les reconoce. Y cuando una norma general es declarada inconstitucional reiteradamente por el máximo tribunal provincial, el mecanismo previsto por el constituyente debe poder funcionar.
De lo contrario, corremos el riesgo de invertir la lógica.
En lugar de que la Constitución controle al poder, terminamos utilizando una reglamentación para dificultar que el ciudadano pueda obtener los efectos constitucionales derivados de una declaración reiterada de inconstitucionalidad.
Y allí está, para mí, el verdadero problema.
No se trata de estar a favor o en contra de Frigerio. No se trata de estar a favor o en contra de la reforma previsional.
Se trata de algo mucho más importante: ¿Puede una ley ordinaria reducir el alcance de una garantía o mecanismo que la propia Constitución estableció?
Esa es la pregunta que, como abogado entrerriano, creo que debemos hacernos. Porque si la respuesta fuera afirmativa, entonces el problema ya no sería solamente la reforma previsional. El problema sería que una Constitución concebida para limitar al poder puede terminar siendo reglamentada de tal manera que limite, en la práctica, a quien pretende utilizarla para controlar ese mismo poder.
Y eso afecta directamente el sistema de pesos y contrapesos que debe existir entre los poderes del Estado.
La Constitución debe ser el límite del poder. Nunca el instrumento para hacerlo más difícil de controlar.